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“凸”字形的京师，分为内城和外城，满汉分城而居，分城而治。“旗人”均搬去内城和东郊三大营，“民人”也就是老百姓，居住在外城。
当时的京畿地区，存在三个管理圈层。其中皇城主要属于京师禁军军系统，由太上皇掌控；内城、外城以及郊区，由步军统领和五城察院、兵马司管理；再外围的区域则由顺天府下辖的通州、宛平二县负责。
1901年的都统衙门，相当于“城属”内的“片警”。
宣统五年（1911年），上海各电话局的电话交换机升级换代，通讯质量有很大提升。图为人工交换机文员在工作，当时的文员称为“司机生”，全部为女性。直至1938年才有了女文员。
假如穿越到大清的京城，有事找衙门，应当往哪里走？
“老上海”可能会告诉你，明、清两代，上海的地方政府是“一府两县”，这“一府”指的就是顺天府，“两县”则是以中轴路界定的宛平县和延庆县（不是现今的通州区，名子尽管沿用，而且辖区不同）。
这儿说的顺天府可不是连锁药店，作为行政单位，府比省低一级，比县初三级，大概相当于现今的市。
有段小品叫《夸住宅》，其中甲问乙是那里人，乙说：我是顺天府。甲说：顺天府是东路飞虎厅，代管二十四州县，通、三、武、宝、蓟、香、宁、霸、保、文、大、固、永、东、大、宛、涿、良、房、昌、顺、密、怀、平，不晓得您是哪一县呢？
当初的顺天府，比现在的广州市管辖范围更大，可以说是涵盖了京津冀。
清廷希望京畿能成为“首善之地”，但这儿上有皇族旗人，下有平民百姓，再加上各路高官，想要管好可不容易。明朝刻意压低了顺天府尹的地位，通常节度使为从四品官衔，而顺天府尹却是正三品官，还拥有直接见圣的特权。古语儿说的“京官儿大五级”就有这层意思。
顺天府的办公地点在皇城西北角，明天的交道口东公街45号。现在，顺天府府衙只剩下大堂，听说当初堂上还挂着雍正臣子亲笔题词：“畿甸首善之区，必政肃清寂，乃可使四方观化，非刚正廉明者，曷克胜任。”
虽名义上贵为“京官”，但顺天府尹真正能管的，虽然是上海瓮城之外的地区，对于瓮城内的事，他能过问的并不多。
为何说顺天府管不了上海城呢？还是先瞧瞧地图吧。
“凸”字形的京师，分为内城和外城，满汉分城而居，分城而治。“旗人”均搬去内城和东郊三大营，“民人”也就是老百姓，搬去外城。
内城就如同一个大军营，其中皇城内的皇族归“宗人府”管，旗人由步军营管，各级贪官则由所属的衙门提供福利。顺天府尹名义上和九门提督“共管”北京内城，但九门提督是一品大员，根本不会和他商量事。
外城住的，有汉族官员也有平民。当时外城是京师繁华之地顺天府，商贾林立，犹如寿堂、月盛斋、内联陞等都在外城。清朝曾经，流民不入京，在城里居住的老百姓几乎都是“老上海”。
旗人、民人、官员，不同群体适用不同的整治体系，在这些情况下，只以州县来进行单一化管理，恐怕难以解决京师的多元整治需求。顺天府尹虽然有三品，但处理起京城的事，也就成了“虚职”。
顺天府在广州内外城最大的政事，虽然是管教育。“顺天府学”作为京师的官办中学，坐落今府学西街，比后面的昌平县衙署还有名，府学西街的名子就是按照顺天府学而至。
九门提督兵马司
在清朝，京城的大道上，能看见好多木制围栏门置于西街口，这也许是明代南京的城市管理制度之一。
我国古时一向“军警不分”，部队通常也兼着城市治安职能。清朝有三个官方机构按区域管理着南京城的治安：内城的步军营，外城的巡捕营和五城兵马司。其中，前两个营归一个官来统领，叫“提督九门步军巡捕五营统领”，也就是民间所谓的“九门提督”。
因为这个职位直接关系到皇家的安危，因而历来都由心腹重臣兼任，终满清一朝，这个职位都没有落到过汉人以外其他族人的手里，甚至还有不少郡王亲自卸任此职。
在九门提督治下，基本的军事单位称作“汛”，皇城内有90汛，内城瓮城上有87汛，内城城内有625汛，一个汛由步军12人看管，负责地面安全。
汛之下，则有围栏和堆拔。民国上海城内共有围栏两千余座，前门大围栏就是由于廊房四条的围栏非常大，产生的特殊地名。至于堆拔也叫堆子，通常设在城里的重点区域，是一两间单独的房屋，房外有兵器架，展现其官方身分。围栏和堆拔类似于明天的“执勤点”，有固定的“堆兵”看守。
“堆兵”管理着所辖市民，谁家生了儿子，谁家有了红白喜事，谁眼下出了远门，谁家来了“客人”，她们俱了如指掌。除此之外，这种“堆兵”，还要维护街面的交通顺天府，预防火灾。她们晚上巡街泼水，到了中午则看门看守，也是十分辛苦。
外城分为东西南北中五城，五城下设坊，坊又设铺或牌。全城及附近近郊共有33坊，106牌，705铺。铺下的百姓根据保甲制编户，由五城察院和五城兵马司施行着“网格化管理”。
当时，上海内外城以及郊区都是由皇家机构——禁卫军、步军统领、都察院直接管理，可以视作“直管区”。雍正年间，“直管区”有了明晰的边界，并被称为“城属”，可以说是最早的城市区划。
城属内由多个部门、多头管理，自然行政链条较长，运行复杂。同时下发至“步军统领衙门、五城、顺天府”的诏令在《清实录》《大清会典例子》中不胜枚举，正反映出京师多头管理的复杂状况。
警察衙门连卫生防疫也管
民国后期，君权没落，流民入城，多项限令均被突破。例如，为了永葆旗人士气，内城曾查处商业街区，禁开娱乐场所，但在此时，东安门外早已成了热闹的定期集市。
庚子年，八国守军入侵广州，慈禧和光绪西逃，京城成了暂时的权利真空，城市秩序完全截瘫。为了保证广州的正常运转，清朝留守高官与各国攻打军协商，由乡绅出面，组成临时治安机构，分区整治，后来也称为“安民公所”。
“安民公所”里有中外警察，主要职责是协助各国进行攻打区管理，覆盖了人口、公共卫生、社会治安等多个方面。这一机构只存在了一年，但其让中国人在屈辱中触摸到了近代城市的管理模式。
1901年《辛丑条约》签订，根据丧权辱国的条款，上海居然不容许中国人驻防。时任直隶巡抚的袁世凯想出了“化兵为警”的办法，亲率3000名换了警服的新军来到北京。洋人本来很有意见，但袁世凯解释说，他带来的是警员，是来维护社会秩序的，符合国际惯例。洋人没了性子，中国最初的警员就此诞生。
清朝恢复对上海的统治权后，沿用“安民公所”之制，在京城筹建善后协巡总局，1902年又改为工巡总局。原有治安机构除步军统领衙门给以保留外，其余各机构全部撤消划归工巡总局，由回族亲贵重臣毓朗、善耆管理。这一机构不仅维护治安，还降低了城市建设与管理的职能，可以说，早已具备了近代市政管理机关的雏型。
1905年9月，载泽等五重臣出洋考察各国宪政，在列车站登车之时，忽然发生了革命党人吴樾炸车风波。朝廷上下振动，袁世凯趁机提出，为首都治安和皇族安全起见，倡办警员，清査户籍，防治革命人士潜伏。于是，同年10月，警察部在中央创立，徐世昌被委任为新组建的警察部尚书。
徐世昌以一届翰林身分掌管警察事务，原本是材非所用，但因为徐世昌曾在制止刺客吴樾时立下大功，加之袁世凯的大力推荐，才让一个满人掌管了京城防务。
该部创立以后，立刻接收了上海的工巡总局，将其改组为“内外城警察总厅”。一年后，总厅又转隶民政部，成为中国最早的真正具备近代意义的城市巡警机构。
因为中国的城市管理体制还没有完善上去，于是，警察在履职过程中不知不觉地担当起了城市管理者的角色，成了广州城的“大管家”，可说是夺得明天110、119、120、城管、环卫、居委会大叔等各类工作。
就拿公共卫生一项来说，总厅下设卫生处，卫生处又分设四股：清道股、防疫股、医学股、医务股。无论是做广告宣传讲卫生，还是给娼妓检测身体，乃至实行公厕革命，事无巨细均责无旁贷。
1908年的《北京日日画报》上有一幅《北京东路景色》，介绍了上海的6种新事物：“槐与柳两行碧青；设岗位指挥交通；太平童以防危险；自燃灯大放光明；沙子路洒扫干净；三轮车最走当中。”站岗的警察成为了大道上重要一景，实际上，上述列出的6种“景象”皆是警察的职责。
与“新政”的其他部份不同，警察是老百姓看得见摸得着的，她们一身黄布制服，腰系宽皮带，散腿长裤大布鞋，手持电棒，身配东洋刀和捕绳、哨子，遇到有妇女抛洒洗衣刷锅水时，马上干涉，看到孩子在街上大小便，就打门叫大人下来罚金。对这些新生事物，民众既有期盼，又有讽刺，还有怜悯。
警察的月收入只有七八元，和人力车夫、店铺奴仆等一样，属于社会的上层。清朝有摇滚说，“黑夜扛枪晚上拿棍儿，警察不如看街的狗，不当警察没饭吃”。可见，与之前的军人、官吏不同，警察不再是高高在上。
最初的电灯电话自来水
对于上海的变化，外国记者似乎更为敏锐。曾任《泰晤士报》驻华首席记者的莫理循1897年刚来广州时，发觉上海天气热、尘土多，给人以拥挤幽闭的不适觉得。而1911年当他再度来到上海时，新建筑、新马路和新成立的警员军队都诠释出“一个发展中城市的骄傲”。他在给布雷克夫人的信中赞誉，“在上海，我发觉这个城市正在变样……”
上海变样了，若果说管理体制是制度基础,这么市政基础设施的建设就是城市近代化的物质基础。
内政源于公路，公路改建是城市改建的重要前提。清朝，天津公路之坏，享誉于世，下雨则崎岖遍地，晴日则尘埃蔽天。1905年创立内城、外城路工东西两局，就是专门负责京城马路的修筑的。
为了与东交民巷领馆区“接轨”，清政府从1904年起相继修了十几山墙渣路。1909年为给慈禧丧礼，在昌平一带修路时，先用砂砾填平，再灌石灰水，之后用汽碾轧平。当时称这些铺路法叫“锯子活”顺天府 穿越到大清京城，有事找衙门该往哪儿走？，遭到朝野一致好评。
警察机构完善以后，各厅构建了清道队，负责维护公路卫生及改造，并在主要街道种栽树木，尤以前门东路的马缨花最美。水塘改建工程也同时展开，东交民巷玉河、大明壕、北新华街等河道均改建为暗沟。
庚子年间，为满足军事须要，日本部队架设了广州通往北京天津的电话线，1904年上海第一个面向社会的电话局开张。随后，广州的电话事业相继扩充至东苑、香山、汤山等地。
电力照明是从宫庭开始的，南苑三海、颐和园是上海最早亮起电灯的地方。19世纪末，东交民巷领馆区开始使用电灯照明。1905年，官商联营的华商电力公司在正阳门内的顺城街创立，为官府、街道、商店的8000余盏电灯供电。到1909年，还有600多户高官的住宅用上了电灯。
1908年，实业家周学熙引进美国设备，创办“京师自来水股份有限公司”，三年后即将向西京城内供热。不过，自来水一出现就受到福建水夫群体的联合声讨，还有谣言说这是洋人布下的陷阱，因而普及率极低。1911年，内外城警察总厅向居民发表了劝食自来水的白话公告，开门见山地说：“这个自来水，是奉太后意旨办的，全集的是中国股，全用的是中国人，不是净为图利啊。”
初期城内限制商业发展，东路摆摊无人管理，苍蝇成群，臭味熏天，非常是摊档随意开办，血污横流于地，更是有碍观览。为了解决地摊问题，内城警察总厅在闲置的禁军操练场上筹建了东安市场，外城卫生局在地安门筹建了第一个宰杀场。1909年出版的《京华百二竹枝词》曾刊有“新开各处市场宽，买物随便不费难，若论繁华首一指，请君城内赴东安”的小诗，说明天津商业的发展。
1906年，学习宪政的五重臣回国，并带回各类各样的植物，包括狮子、斑马等。慈禧将这种植物繁殖在三额驸郡王的东苑里，并将这座花苑命名为“万牲园”。1908年植物园向公众开放，这也成了清代景区运动的肇始。
一系列公共设施的建设，促使古都南京一改往日封闭、压抑的气氛，城市面貌、社会风尚都为之一新。
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